革除弊政，倡行两税法

　　大历十四年（779年）德宗即位，商议任用宰相，崔祐甫推荐杨炎有文学才干。德宗在东宫为太子时也曾听说过杨炎名声，于是就起用为银青光禄大夫、门下侍郎、同平章事。他上任不久，就在经济方面进行了重大改革。

　　按照旧制，凡天下的钱帛均贮存于“左藏”（国库之一），由太府一年分四季上报数额，由比部（掌核簿籍）核实钱帛的收支情况。第五琦担任度支使、盐铁使时，京城中豪绅很多，索取赏赐不加节制，第五琦无法制止。他就上奏朝廷，请将左藏所贮全部贮藏归大盈内库，由宦官来掌管，皇帝也认为如此取用方便。由此“以天下公赋为人君私藏，有司不得窥其多少，国用不能计其赢缩，殆二十年矣”。这样，宦官中掌管内库者有三百多人，他们牢牢地把持着内库。杨炎任宰相后，决心革除积弊，就向德宗奏告说：“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败，大计一失，则天下动摇。先朝权制，中人领其职，以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚。请出之以归有司，度宫中经费一岁几何，量数奉入，不敢亏用。如此，然后可以议政。”德宗接受了他的建议，下诏：“凡财赋皆归左藏库，用旧式，每岁于数中量进三五十万入大盈，而度支先以其全数闻。”杨炎的奏请政见，得以革除弊政，天下的人都很称赞他。

　　唐初，征收赋税实行租庸调制，所谓“有田则有租，有身则有庸，有户则有调”。这是以“人丁为本”的赋税制度。到玄宗末年，户籍制度废弛，居民转移死亡，土地买卖，财产变化，久未调查，也未重新登记造册。这时，均田制已遭到破坏，但征税时，官府不管实际情况，只凭旧户籍向乡里按丁收税。安史之乱后，户口削减，按丁收税已无法实行。至此，租庸调制积弊甚久，“天下之人苦而无告”。到至德年间，由于战祸，到处向人民征收赋税，逼迫催促索求，也没有固定标准，官吏巧立名目，随意增加赋税，新旧税接连不断，没有限度。“民富者，率为官、为僧以免课役，而贫者丁多，无所伏匿，故上户优而下户劳。”而征收赋税的官吏借机对百姓进行侵夺，百姓无旬无月不在纳税，因不堪忍受而大多逃亡为浮户，留在本地的百姓百无四五。
为了革除税收的弊病，增加国家的财政收入，并解决对藩镇的军事费用，建中元年（780年），杨炎向德宗建议实行“两税法”。具体办法是：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所郡县税三十之一，度所取与居者均，使无侥利。居人之税，秋夏两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不变，”德宗采纳了杨炎的建议，可是掌管赋税的官吏反对推行。他们认为租庸调制实行了四百余年，旧制不可轻改。德宗坚信不疑，使之得以贯彻实施。

　　两税法的推行，在当时确有其一定的优越性，并取得了一定成效。《旧唐书·杨炎传》称：实行两税法“天下便之，人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，贪吏不诫而奸无所取，自是轻重之权始归于朝廷”。两税法与租庸调不同，它“唯以资产为宗，不以丁身为本，资产少者则其税少，资产多者则其税多。”这样就多少改变了贫富负担赋税不合理现象。同时，贵族官僚和商人也要按财产纳税，扩大了纳税面，增加了国家的财政收入。两税法是中国税制史上具有重要意义的改革，对后世有深远的影响。

其他理财成就

　　杨炎在理财上的成就，除了创行两税法外， 还有两点值得称道： 其一， 他将皇室财政与国家财政分开； 其二， 他在中国财政史上第一个提出“量出制入”原则， 开中国预算制度之先河。杨炎拜相后， 向德宗恳请：“夫赋税邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败。大计一失， 则天下动摇。先朝权制，中人领其职以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚！请出之以归有司，度宫中经费，一岁几何，量数奉入，不敢亏用。如此然后可以议政，惟陛下察焉。”德宗准炎所请，皇室经费与国家政费遂重新分开，在君主政体下，杨炎能够说动皇帝改变主意充分展示了其勇气和智慧。不但博得当时人的称赞，而且为后世树立了好的先例。

　　中国古代财政制度，一向遵循量入为出原则，所以在清代以前，中国始终没有产生预算制度。预算制度本质上是量出为入的。杨炎主张“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。这里所谓“先度其数”，即是首先确定国家每年各项支出的数额， 然后根据这个数额向人民征收。这样，收支都预先有一定的数额规定，然后按计划进行收支，从而有效防止浮收滥支现象的发生，所谓“量出以制入”，这样做无疑有助于保持收支平衡。虽然他这里提出的“量出制入”只是根据“旧征额数”来确定要征收的税额，做法没有现代意义上的预算制度那样完善，但生在八世纪的杨炎开世界各国预算制度的先河实在难能可贵。