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个人贡献

革除弊政,倡行两税法

  大历十四年(779年)德宗即位,商议任用宰相,崔祐甫推荐杨炎有文学才干。德宗在东宫为太子时也曾听说过杨炎名声,于是就起用为银青光禄大夫、门下侍郎、同平章事。他上任不久,就在经济方面进行了重大改革。

  按照旧制,凡天下的钱帛均贮存于“左藏”(国库之一),由太府一年分四季上报数额,由比部(掌核簿籍)核实钱帛的收支情况。第五琦担任度支使、盐铁使时,京城中豪绅很多,索取赏赐不加节制,第五琦无法制止。他就上奏朝廷,请将左藏所贮全部贮藏归大盈内库,由宦官来掌管,皇帝也认为如此取用方便。由此“以天下公赋为人君私藏,有司不得窥其多少,国用不能计其赢缩,殆二十年矣”。这样,宦官中掌管内库者有三百多人,他们牢牢地把持着内库。杨炎任宰相后,决心革除积弊,就向德宗奏告说:“夫财赋,邦国之大本,生人之喉命,天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之,犹惧不集,往往覆败,大计一失,则天下动摇。先朝权制,中人领其职,以五尺宦竖操邦之本,丰俭盈虚,虽大臣不得知,则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅,陛下至德,惟人是恤,参校蠹弊,无斯之甚。请出之以归有司,度宫中经费一岁几何,量数奉入,不敢亏用。如此,然后可以议政。”德宗接受了他的建议,下诏:“凡财赋皆归左藏库,用旧式,每岁于数中量进三五十万入大盈,而度支先以其全数闻。”杨炎的奏请政见,得以革除弊政,天下的人都很称赞他。

  唐初,征收赋税实行租庸调制,所谓“有田则有租,有身则有庸,有户则有调”。这是以“人丁为本”的赋税制度。到玄宗末年,户籍制度废弛,居民转移死亡,土地买卖,财产变化,久未调查,也未重新登记造册。这时,均田制已遭到破坏,但征税时,官府不管实际情况,只凭旧户籍向乡里按丁收税。安史之乱后,户口削减,按丁收税已无法实行。至此,租庸调制积弊甚久,“天下之人苦而无告”。到至德年间,由于战祸,到处向人民征收赋税,逼迫催促索求,也没有固定标准,官吏巧立名目,随意增加赋税,新旧税接连不断,没有限度。“民富者,率为官、为僧以免课役,而贫者丁多,无所伏匿,故上户优而下户劳。”而征收赋税的官吏借机对百姓进行侵夺,百姓无旬无月不在纳税,因不堪忍受而大多逃亡为浮户,留在本地的百姓百无四五。
为了革除税收的弊病,增加国家的财政收入,并解决对藩镇的军事费用,建中元年(780年),杨炎向德宗建议实行“两税法”。具体办法是:“凡百役之费,一钱之敛,先度其数而赋于人,量出以制入。户无主客,以见居为簿;人无丁中,以贫富为差。不居处而行商者,在所郡县税三十之一,度所取与居者均,使无侥利。居人之税,秋夏两征之,俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省,而丁额不变,”德宗采纳了杨炎的建议,可是掌管赋税的官吏反对推行。他们认为租庸调制实行了四百余年,旧制不可轻改。德宗坚信不疑,使之得以贯彻实施。

  两税法的推行,在当时确有其一定的优越性,并取得了一定成效。《旧唐书·杨炎传》称:实行两税法“天下便之,人不土断而地著,赋不加敛而增入,版籍不造而得其虚实,贪吏不诫而奸无所取,自是轻重之权始归于朝廷”。两税法与租庸调不同,它“唯以资产为宗,不以丁身为本,资产少者则其税少,资产多者则其税多。”这样就多少改变了贫富负担赋税不合理现象。同时,贵族官僚和商人也要按财产纳税,扩大了纳税面,增加了国家的财政收入。两税法是中国税制史上具有重要意义的改革,对后世有深远的影响。

其他理财成就

  杨炎在理财上的成就,除了创行两税法外, 还有两点值得称道: 其一, 他将皇室财政与国家财政分开; 其二, 他在中国财政史上第一个提出“量出制入”原则, 开中国预算制度之先河。杨炎拜相后, 向德宗恳请:“夫赋税邦国之大本,生人之喉命,天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之,犹惧不集,往往覆败。大计一失, 则天下动摇。先朝权制,中人领其职以五尺宦竖操邦之本,丰俭盈虚,虽大臣不得知,则无以计天下利害。臣愚待罪宰辅,陛下至德,惟人是恤,参校蠹弊,无斯之甚!请出之以归有司,度宫中经费,一岁几何,量数奉入,不敢亏用。如此然后可以议政,惟陛下察焉。”德宗准炎所请,皇室经费与国家政费遂重新分开,在君主政体下,杨炎能够说动皇帝改变主意充分展示了其勇气和智慧。不但博得当时人的称赞,而且为后世树立了好的先例。

  中国古代财政制度,一向遵循量入为出原则,所以在清代以前,中国始终没有产生预算制度。预算制度本质上是量出为入的。杨炎主张“凡百役之费,一钱之敛,先度其数而赋于人,量出以制入”。这里所谓“先度其数”,即是首先确定国家每年各项支出的数额, 然后根据这个数额向人民征收。这样,收支都预先有一定的数额规定,然后按计划进行收支,从而有效防止浮收滥支现象的发生,所谓“量出以制入”,这样做无疑有助于保持收支平衡。虽然他这里提出的“量出制入”只是根据“旧征额数”来确定要征收的税额,做法没有现代意义上的预算制度那样完善,但生在八世纪的杨炎开世界各国预算制度的先河实在难能可贵。